經過4年的等待之後,首部關於政府投資的綜合性行政法規——《政府投資條例》有了新的進展。
  據參與《政府投資條例(草案)》(下稱《草案》)研討的專家透露,國務院法制辦近期將修改完成《草案》,並會向中央各部門和地方征求意見。如果進展順利,《草案》有望由國務院有關部門在年內審議通過。
  隨著經濟體制改革和法制建設的發展,我國政府投資法也在逐步建立和完善,但與建立完善的政府投資法律體系的目標尚有很大差距。
  這部旨在完善政府投資機制、規範政府投資行為的行政法規,將會促進政府投資法治化。
  長期以來,缺少法制規範,勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”屢禁不止。專家認為,即將出台的《政府投資條例》對此會遏制。
  首部政府投資法規
  改革開放以來,政府投資數額不斷上升,對經濟發展的作用越來越大。以至於“投資、消費、出口”,被稱為拉動中國經濟的三駕馬車。
  近年來,中央政府預算內的投資資金保持在1萬多億元的規模。2008年全球性金融危機爆發,當年中國政府推出4萬億投資計劃以及一系列擴大內需的刺激措施。
  巨額的政府投資對宏觀經濟調控,引導和刺激經濟發揮了重要作用。隨著經濟體制改革和法制建設的發展,我國政府投資法也在逐步建立和完善。但與建立完善的政府投資法律體系的目標尚有很大差距。
  財稅法學家、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為,至今尚沒有制定一部有關政府投資的綜合性基本法律,甚至連一部綜合性的行政法規都沒有,調整政府投資關係的法律規定分散在《預算法》《農業法》和國務院有關投資的規定等相關的部門法律法規中,導致政府投資法制系統性、科學性不強,法律的協調性不夠。
  這使得長期以來,政府投資管理的主要依據是政府文件和各部門、各地方政府規章,導致政府投資缺乏嚴格的規範管理,隨意性較大。勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”大量出現。
  為此,各界多次呼籲儘快制定政府投資基本法,規範政府投資行為。
  作為首部關於政府投資的綜合性行政法規的《政府投資條例》(下稱《條例》),由國家發改委負責起草。旨在從界定政府投資範圍、健全投資決策機制、嚴格責任追究等方面確立政府投資管理的基本制度。
  《條例》的起草工作可謂一波三折。其最初的版本2001年就已出台,至今已經過六次修改。
  2010年1月,國務院法制辦在其官網公佈了《政府投資條例(征求意見稿)》,征求社會各界的意見。征求意見稿公佈之後爭議較大,多位學者和一些政府部門持否定態度。
  國務院法制辦聽取各方面的意見之後,與國家發改委、中央紀委監察部等部門多次研究修改,形成了《草案》。
  據參與《草案》研討的專家透露,國務院法制辦近期將修改完成《草案》,並會向中央各部門和地方征求意見。如果進展順利,《草案》有望在年內審議通過。
  根據《立法法》規定,行政法規草案由國務院常務會議審議,或者由國務院審批。
  加強追責
  據參與《草案》研討的專家透露,與2010年的征求意見稿相比,《草案》修改幅度非常大。
  比如,對於政府投資,《草案》規定為“使用政府預算資金進行的固定資產投資建設活動”;而“征求意見稿”規定為,在中華人民共和國境內使用政府性資金進行的固定資產投資活動。政府性資金包括財政預算內投資資金、各類專項建設基金、國家主權外債資金和其他政府性資金。
  施正文認為,對於政府投資的定義變化,體現了全口徑預算的理念。
  十八大報告中提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。 8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《預算法》修正案, 全口徑預算被認為是該法最大的亮點。所謂全口徑預算就是把政府所有收支全部納入統一管理,其目標定位於構建一個覆蓋所有收支,不存在游離於預算外的政府收支,是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。
  全口徑預算不僅規範了財政資金,還涉及大量地方政府事權的規範,將會遏制地方政府只顧政績而不顧百姓真正需要的亂花錢現象。
  長期以來問責機制缺失,導致政府投資亂象叢生,造成勞民傷財的“形象工程”、脫離實際的“政績工程”和領導拍腦袋的“首長工程”屢禁不止;違規亂審批造成重覆建設和產能嚴重過剩。
  這不但浪費了大量寶貴的公共資金,還留下諸多的重大隱患,有的工程建設中質量事故頻發,項目建成後成為“豆腐渣工程”。
  施正文認為,2010年的征求意見稿重大缺陷之一,就是對問責條款的規定過於含糊,沒有細化投資管理部門的責任和義務。
  為此,《草案》增加了政府投資的責任追究的內容。對政府項目審批部門工作人員違反規定審批項目的法律責任作了規定。此外,《草案》對項目單位、項目建設單位、工程咨詢機構等違反條例規定行為的法律責任也做了規定。
  對於責任追究的法律責任,不但規定承擔行政責任,依法給予處分,情節嚴重構成犯罪的,還要依法追究刑事責任。
  施正文建議,完善政府投資法律責任制度,需要建立和完善行政、民事、刑事等多種政府投資法律責任制度。特別是追責的標準要明晰化,不要使用“有關部門”“有關規定”“依法”“重大質量事故”等模糊詞語。
  長期以來,政府投資體制上存在多頭管理的問題。
  中央投資項目的審批權原則上屬於國家發改委,但實際上審批權分散。在農業、科技、水利、環保等工程領域都由其主管部委審批。在地方層面,地方政府投資項目的審批權主要在地方政府。
  據參與《草案》研討的專家透露,對此問題,《草案》修改過程中曾經過研究,但是因各部門的意見還不一致,《草案》沒有改變現行各部門對政府投資的職責分工。
  施正文建議,要改革和明確政府投資體制,合理劃分各級政府投資的職責、規模、範圍、結構和佈局。
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